Francisco Gonçalves de Almeida

Em teoria, a moradia digna é um direito fundamental garantido pelos Direitos Humanos da ONU e uma das mais principais necessidades do homem. Entretanto, a realidade da situação da moradia nas cidades modernas e contemporâneas é outra. Desde o século XIX, as cidades passaram por um modo específico de sua construção. Elas foram diretamente afetadas pela especulação capitalista que promoveu a propriedade fundiária e imobiliária ao estatuto de mercadoria.

A produção da habitação, na construção das cidades capitalistas, começou a sofrer os efeitos da especulação imobiliária e da segregação espacial. Isso fez que os imóveis ganhassem valor não pelo seu valor de uso, mas pelo seu valor de troca1. Também desde as Reformas Urbanas realizadas no século XIX e início do XX, como em Paris, Barcelona, Buenos Aires e Rio de Janeiro2, houve uma preocupação do Estado em aumentar o controle e a vigilância da sociedade no espaço urbano e promover a gentrificação dos ambientes centrais. Desta maneira o presente artigo levanta questionamentos sobre a lógica que sustenta a produção da cidade contemporânea através da história da promoção da habitação no Brasil durante o período da Ditadura Militar. Assim buscamos compreender como a moradia está inserida dentro do campo do mercado financeiro ao mesmo tempo que ela é fruto de uma construção social. Isto nos leva a pensar como que as políticas públicas de habitação na recente história brasileira (quando houveram) colaboraram para a construção de um certo tipo de cidadania no país.3

O chamado “problema habitacional” tem início no século XIX. No Brasil, principalmente no Rio de Janeiro, a falta de moradia começa com a transformação da propriedade em bem de troca e com o processo de abolição da escravidão4. A principal habitação dos trabalhadores na cidade nesta época eram os cortiços e as vilas operárias, que eram inseridos dentro do mercado locatário5. No período da primeira república não houve uma preocupação do governo com a habitação popular e quando havia interferência era através do controle sanitário e estatal dos cortiços.

Durante a era Vargas surgiram as primeiras políticas públicas voltadas para a habitação. Pelo fato da habitação ter uma interferência direta na vida do trabalhador, o governo populista via como essencial uma atuação na área para garantir direitos básicos – e desta forma o apoio político dos trabalhadores. Os aluguéis comprometiam grande parte da renda dos trabalhadores e o governo entendeu que apenas as melhorias trabalhistas não funcionariam para a melhoria da qualidade de vida. Desta maneira o governo atuou na promoção de construção de conjuntos habitacionais, financiamento para habitação e na criação da lei do inquilinato. Essas primeiras tentativas de políticas públicas relativas à moradia vão se concretizar na criação da Fundação da Casa Popular, em 1946, primeiro órgão federal brasileiro para produção de habitação social.

Fonte: CAU/RJ.

Política Habitacional na era Vargas

Para entender as ações que deram origem a primeira experiência dos programas habitacionais feitos pelo período Vargas e pela democracia populista de 1945 a 1964, é necessário considerar o legado habitacional da Primeira República. Os efeitos deste foi decisivo para a construção das políticas de Vargas. O principal legado habitacional da Primeira República foi uma grande predominância do mercado locatário nas cidades, pois havia uma falta de habitação e o aluguel de pequenas habitações para os trabalhadores era muito lucrativo. Os aluguéis conheciam uma valorização constante e muitas vezes os proprietários de imóveis patrocinavam quartos ou casas com o lucro de seus outros aluguéis. Além disso a Primeira República não fez nenhuma interferência no mercado, promovendo apenas um autoritarismo sanitarista6. Mesmo com as primeiras leis trabalhistas de Getúlio Vargas, a melhoria da qualidade de vida das trabalhadoras e dos trabalhadores era pouca, pois quase metade do salário era destinada ao aluguel. Em seguida, o governo Vargas buscou intervir no mercado habitacional e fornecer melhorias no setor. As medidas implementadas por Vargas foram por meio da construção de conjuntos habitacionais, pela lei do Inquilinato e pelos financiamentos para aquisição da habitação7 .

Os Institutos de Previdência (IAP’s) tiveram o papel de promover os programas sociais do governo, desde planos de saúde aos programas habitacionais. Posteriormente a Fundação Casa Popular surgiu, em 1946, para atuar diretamente na questão habitacional. Entretanto o governo de Vargas nunca conseguiu construir uma política habitacional que abrangesse grande parte da população e nem mesmo um instituto unificado para atuar na habitação. A sua política habitacional se resumiu à atuação isolada de cada IAP e da FCP, resultando na construção de alguns conjuntos habitacionais e no financiamento para aquisição de habitações.

Os conjuntos habitacionais produzidos durante a era Vargas continham uma perspectiva modernista que derivavam de uma vertente arquitetônica e urbanística que surgia na época. Tanto na Europa, quanto na América Latina aconteceram diversos encontros de arquitetura moderna que buscavam debater a construção de habitações que cumpririam a uma função social mas também moral, visando ao bem-estar de habitantes trabalhadores e ordeiros, tais como idealizados pelo governo. Assim quando os IAP’s começaram a produzir os conjuntos habitacionais, eles tiveram a preocupação de construir conjuntos com uma arquitetura moderna e que criaria um cidadão moderno e livre da vadiagem. Diversos conjuntos habitacionais foram construídos no Brasil, sendo o Rio de Janeiro a cidade que mais recebeu investimentos. Havia uma preferência por construir conjuntos habitacionais multifamiliares, e isto por duas razões: a primeira é devido aos preços dos loteamentos e dos prédios que possibilitavam o barateamento das obras. Também era por acreditar que o conjunto multifamiliar possibilitava a formação de uma comunidade entre os moradores e que o espírito da família protegeria os moradores dos maus-costumes e dos vícios que habitavam as cidades. Os conjuntos IAPI, em Belo Horizonte, e Pedregulho, no Rio de Janeiro, são exemplo nestas ações, pois eles congregaram uma arquitetura moderna junto com à tentativa de construir uma comunidade isolada do resto da cidade8 .

A outra ação que marcou este período foi a promulgação da lei do Inquilinato em 1942. Esta lei desestabilizou o mercado locatário com a tentativa de proteger o inquilino dos aumentos dos aluguéis. A lei do Inquilinato teve como principal função congelar os preços dos alugueis para que os trabalhadores pudessem ter maior poder de compra e qualidade de vida. Entretanto o congelamento dos preços fez com que o mercado locatário fosse impraticável: o número de casas disponíveis para alugar reduzia drasticamente enquanto ordens de despejo de inquilinos se multiplicavam, devido ao rompimento de contratos pelos proprietários. Os proprietários buscaram retomar suas habitações para dar novos destinos a elas. Para impedir os despejos, houve uma tentativa de proteger os inquilinos com uma garantia que os contratos não pudessem ser quebrados. Mas isso fez com que os donos de imóveis buscassem expulsar os inquilinos de outras formas, desde ameaças aos inquilinos até corte de água e luz nas habitações. Como consequência dessa lei, muitos trabalhadores foram obrigados a buscar um novo local para morar por conta própria9.

Neste momento em que os programas habitacionais não estavam abrangendo toda a população e o mercado locatário estava quebrado, a solução encontrada pelos trabalhadores foi procurar se alojar nas regiões mais distantes da cidade. E a construção das periferias foi em parte possível graças ao transporte público. Ele permitiu que loteamentos nas zonas rurais fossem habitadas por quem precisava ir diariamente ao centro urbano. Portanto, o processo de surgimento dessas periferias se caracterizou pela autoconstrução da casa própria, a total falta de infraestrutura nos bairros – que aprofundou a desigualdade espacial já existente – e pela clandestinidade através da irregularidade dos loteamentos ou das construções10.

Enfim, quando aconteceu o golpe de 64, estavam em curso alguns outros modelos para políticas habitacionais, mas que não chegaram a se concretizar. Houve algumas tentativas tanto pela Fundação Casa Popular e outros órgãos, mas não tiveram tempo para ser executados como haviam previsto11.

Fonte: Acervo PBH.

O BNH e a política habitacional da Ditadura militar.

Mesmo que a política habitacional da época populista não tenha contemplado grande parte da população, havia um reconhecimento da política habitacional como um fator que conferia legitimidade e popularidade aos governos. Desta maneira a Ditadura Militar desde seu início se preocupou em montar um programa habitacional que conquistasse uma legitimidade popular. O BNH (Banco Nacional da Habitação) foi fundado em 1964 com o objetivo de atuar na área da habitação. O Banco inaugurou aspectos que definiram os rumos da política habitacional da ditadura. O fato do banco centralizar as políticas habitacionais, aderir à lógica de mercado e gerenciar de forma empresarial as políticas sociais orientou os rumos de seu desenvolvimento. O BNH teve seu fim no ano de 1986, quando não resistiu às inadimplências e às taxas de juros. Durante seus 22 anos de existência, o Banco se desenvolveu em três fases distintas: no período da formação do banco e dos primeiros programas, depois no momento em que o banco funcionou como linha de crédito e financiamentos e a última fase durante a qual o banco ampliou suas linhas de atuação e abriu novos financiamentos12.

A primeira fase do BNH se estendeu entre os anos de 1964 a 1969. Neste primeiro momento, o BNH começou a se estruturar ao mesmo tempo em que buscou legitimar o poder do governo. Neste período, o BNH consegue se manter pela verba do FGTS destinada à habitação que funcionou a partir de sua lógica hierárquica que conta com os agentes locais, as Cohab’s. Inicialmente o BNH manteve a construção de conjuntos habitacionais para o “mercado popular” (de 1 a 3 salários mínimos), que eram construídos segundo uma lógica empresarial. Os conjuntos não traziam a proposta de uma nova arquitetura, como nos anos 40, e nem mesmo tinham todas as condições necessárias de infraestrutura. A primeira fase do BNH termina com um total abandono dos programas habitacionais para baixa renda, pois os níveis de inadimplência subiram e fizeram com que o mercado popular não fosse rentável. O crescimento das inadimplências teve por principal motivo a diminuição do valor do salário mínimo, enquanto o valor das prestações aumentavam. Além disso, crescia a indignação de muitos inquilinos que se sentiam enganados pelo governo diante da ausência de infraestrutura. Desta maneira os investimentos em financiamento de moradias se tornava mais vantajoso e o BNH se esbarrava em problemas de infraestrutura para dar continuidade a seus projetos13.

Na segunda fase do BNH de 1970 a 1974, o banco funcionou em apenas duas áreas: o financiamentos de aquisição de moradias e o financiamento de obras de infraestrutura. O financiamento de casas e apartamentos para a classe média foi uma das linhas do BNH que mais teve êxito e a que mais era aprovada pelo mercado14. Também neste período foi que se desenvolveu a verticalização de vários bairros de classe média nas cidades brasileira. No campo do investimento na infraestrutura, o BNH financiou a construção de grandes obras como viadutos, o metrô do Rio de Janeiro e a ponte Rio-Niterói15. Nesta fase do BNH, o banco funcionou mais como um agente financeiro de que como um programa habitacional.

Fonte: Acervo  O Globo.

A última fase do BNH se caracterizou pela retomada dos programas habitacionais e o surgimento de financiamentos para lotes urbanizados e para reforma habitacional. Primeiramente o BNH retomou os programas de conjuntos habitacionais da primeira fase e promoveu a ampliação da faixa salarial a ser atingida. A ampliação da faixa salarial foi de 1 a 3 salários mínimos para 1 a 5 salários mínimos. O problema da inadimplência que houve na primeira fase foi enfrentado com uma maior burocratização do sistema e com a preferência para as famílias de 4 a 5 salários mínimos. Mesmo que os problemas de infraestrutura tenham sido parcialmente resolvidos, os conjuntos ainda atendiam à lógica empresarial, sendo construídos em larga escala e em regiões distantes – em razão do baixo custo dos terrenos16. Além disso os financiamentos para compra de lotes urbanizados (Prolurb) e o financiamento para reforma e construção (Ficam) foram os programas mais recorridos pela classe trabalhadora, pois estes financiamentos se encaixavam na lógica da autoconstrução periférica. Entretanto os problemas econômicos fizeram com que o BNH chegasse a seu fim. O aumento do desemprego prejudicou o banco de duas formas: o primeiro foi a diminuição da arrecadação do FGTS, que era a principal fonte do BNH e a segunda foi o aumento de saídas pelo seguro desemprego no FGTS o que prejudicou mais ainda a saúde financeira do banco. Os juros altos e a instabilidade econômica obrigaram o banco a fechar as portas em 1986.17

É importante ressaltar que, neste período, as políticas habitacionais não eram o único meio de acesso à moradia. A autoconstrução periférica – através dos loteamentos clandestinos ou das ocupações de terras – se intensifica entre as décadas de 50 e 60 e nos anos da Ditadura Militar, e aparece para muitos como o meio viável para conquistar a casa própria. Desta forma, grande parte da periferia se constitui a partir de uma ocupação irregular do solo produzindo bairros sem infraestrutura. A formação desses bairros foi importante para a formação das cidades brasileiras e acabou caracterizando o perfil das periferias de forma mais marcante do que os conjuntos do BNH. Esta dinâmica transformou o ambiente urbano e levou os moradores e moradoras a se organizar para reinvindicar seu direito à cidade18, instaurando um novo tipo de cidadania19.

Segundo Jessé Souza, a história recente do Brasil é marcada pela formação de uma classe que está acima dos demais e cujos direitos são entendidos como privilégios20. A existência desta supõe a produção de uma outra classe, uma classe de “subcidadões” que não possuem acesso a bons serviços públicos e nem mesmo um tratamento igual na justiça21. James Holston observa, ele, a emergência de uma “cidadania entrincheirada” ou “cidadania insurgente” que se formou na resistência a hierarquia e a divisão social22. Portanto, as políticas habitacionais excludentes do Regime Militar e a formação de periferias auto-construídas promoveram, em nossa perspectiva, o surgimento de um tipo peculiar de cidadania, na classe trabalhadora brasileira, a meio caminho entre a “subcidadania” evocada por Souza e a “cidadania insurgente” teorizada por Houlston.

Desta maneira, percebemos que os programas habitacionais agiram de uma dupla forma, tendo consequências não somente no nível urbano mas também no nível social, pelo tratamento desigual das diversas camadas sociais atendidas. Primeiro o BNH atuou muito mais a favor das classes média e alta com a concessão de financiamentos, do que com a construção de habitações para o mercado popular. Também os próprios habitantes dos conjuntos exprimiram suas reivindicações e tiveram muitas vezes que lutar por melhores tratamentos – como no caso do conjunto habitacional Nações Unidas em Sabará23. Assim podemos ver que as políticas habitacionais agiram no sentido de uma reafirmação das diferenças sociais, sendo que a habitação é uma necessidade fundamental que influi não somente na forma da cidade mas também em seus modos de vida.

1 LEFEBVRE, Henry ”O Direito à Cidade”, tradução de Rubens Eduardo Freitas, 4ed. Centauro Editora, São Paulo, 2006

2 LEFEBVRE ”O Direito à Cidade”.

3 HOLSTON, James, “A cidadania Insurgente – disjunções da democracia brasileira e da modernidade no Brasil” Tradução: Claudio Carina, Revisão técnica: Luísa Valenttini 1ªedição. Ed. Cia das Letras, 2013.

4 BENCHIMOL, Jaime Larry ”Pereira Passos: Um Haussmann Tropical – Renovação urbana da cidade do Rio de Janeiro no início do século XX”, Rio de Janeiro: Secretária Municipal de Cultura, Turismo e Esporte, Departamento Geral de Documentação e Informação Cultural, Divisão de Editoração, 1992. 358p.:il.-(Biblioteca Carioca; v.11)

5 BONDUKI, Nabil, “Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria”, 4ed. São Paulo: Estação Liberdade, 2004.

6 BONDUKI “Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria”

7 _________ “Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria”

8 BONDUKI “Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria”

 

9 _________“Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria”

 

10 BONDUKI “Origens da habitação popular no Brasil – Arquitetura Moderna, Lei do inquilinato e Difusão da Casa Própria.

 

11 ANDRADE, Sérgio de e ANDRADE, Luís Aureliano Gama de,” Habitação e Poder: Da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação”, Rio de Janeiro, 2011, Esta publicação é parte da Biblioteca Virtual de Ciências Humanas do Centro Edelstein de Pesquisas Sociais – www.bvce.org, 1ª edição de 1982, Zahar Editores.

12 ___________”Habitação e Poder: Da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação”.

13 ANDRADE e ANDRADE ”Habitação e Poder: Da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação”.

14 ____________________ ”Habitação e Poder: Da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação”.

15 MARICATO “Política Habitacional no Regime Militar – Do Milagre Econômico à crise econômica”

16ANDRADE e ANDRADE ”Habitação e Poder: Da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação”.

17 MARICATO H_____________”A construção social da subcidadania”, Belo Horizonte, Editora UFMG, 2ed,2012. “Política Habitacional no Regime Militar – Do Milagre Econômico à crise econômica”.
18 HARVEY, David, ”Cidades Rebeldes – do direito à cidade à revolução urbana”; Tradução: Jeferson Camargo, São Paulo, Ed. Martins Fontes, 2014.
19 HOLSTON, “A cidadania Insurgente – disjunções da democracia brasileira e da modernidade no Brasil”
20  SOUZA, Jessé, “A Ralé Brasileira – Como é e como vive”, Belo Horizonte, Editora UFMG, 2009.

22 HOLSTON, “A cidadania Insurgente – disjunções da democracia brasileira e da modernidade no Brasil”

23 SOMARRIBA, Maria das Mercês Gomes. “Lutas urbanas em Belo Horizonte”; Petrópolis, RJ : Vozes;   Belo Horizonte :   Fundação João Pinheiro,   1984.
Foto da capa: Acervo O Globo.